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浅谈基层协商民主存在问题与出路

2014-02-16 15:41

作者:汤成元

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摘要:本文以基层协商民主为研究对象,通过对协商民主的起源与发展、中外研究者对本体的解读以及与选举民主的对比完成概念的界定。以我国现有基层协商民主的模式为范例,研究发现基层协商民主在实践发展中存在的问题,并提出相应对策,在理论层面探讨出路。

关键词:基层;民主;协商

发展社会主义民主政治是中国共产党始终不渝的奋斗目标。改革开放以来,我们党在开辟中国特色社会主义道路的过程中,逐渐认识到“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策前进行充分协商,尽可能就共同问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”。中共十八大报告提出,要健全社会主义协商民主制度。把协商民主与选举民主同时列为中国特色社会主义民主制度的组成部分,是我们党在发展社会主义民主政治过程中的伟大创新。在基层引进和推广协商民主,并使其规范化、制度化发展,对于推进政治体制改革和建设社会主义政治文明具有重大意义。

一、基层协商民主的界定

(一)协商民主的起源。

协商民主(deliberative democracy)是20世纪80年代西方学术界开始关注的新领域,最早由美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主:共和国的多数原则》中提出。伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩在《论合法性和政治协商》、《协商与民主合法性》中,从合法性角度对协商民主进行了扩展分析。哈贝马斯以话语理论为基础,将民主观念的焦点从偏好聚合变为偏好转换,使协商民主真正地成为上个世纪末最引人瞩目的民主理论。

(二)中外学者对“协商民主”的解读。

乔舒亚·科恩提出:“协商民主意味着一种事物受其成员的公共协商所支配的团体。我认为,这种团体的价值将民主本身视为一种基本的政治理想,而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想。”大卫·米勒说:“当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达,同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的,那么,这种民主体制就是协商的。”乔·埃尔斯特指出,“协商民主包含两部分:一是所有受到决策影响的公民或其代表,都应该能够参与集体决定,这是民主部分;二是集体决定是保持理性与无私态度的参与者,经过论理的方式来形成,这是协商部分。”中央党校校长李君如认为,“协商民主作为一种民主的决策体制或理性的决策形式,每个公民都能平等地参与公共政策的制订过程,自由地表达自己的意见并倾听别人的观点,包括对道德问题提供协商的空间,在理性的讨论和协商中做出大家都能接受的决策。”

(三)协商民主与选举民主的对比。

学术界通常会将协商民主与选举民主相提并论,很多情况下出现非此即彼的绝对对立言论。笔者从两者的对比进行简单阐述。选举民主即主流的“熊彼特式民主”,他认为,在政治生活中,任何一个政治共同体都是由少数精英人物统治和领导的,民主的现实含义是人民有权通过投票决定由谁来当政治精英,选举是对选民偏好和观念的聚合。协商民主是一种与选举民主并存不悖的民主政治形态,是指公民、法人在平等、自由地机制中,就公共事务展开理性商讨和审议,广泛表达各利益群体的意见,并在商讨过程中达成共识,实现科学、民主、合法决策的公共治理模式。协商民主与选举民主的实质性区别在于:当面对根本性的分歧时,前者试图通过合理论证以转换不同的偏好并最终消除分歧,达成共识;而后者按照偏好的多少进行决策。2007年11月,国务院新闻办发布的《中国的政党制度》白皮书对两种民主形式进行了综合阐述:“协商民主与选举民主相结合,是我国社会主义民主制度的一大特点……经过充分的政治协商,既尊重了多数人的意愿,又照顾了少数人的合理要求,保障最大限度地实现人民民主,促进社会和谐发展”。

(四)我国发展基层协商民主的意义。

20世纪80年代以来,我国的基层民主政治不断发展,许多村和社区乃至乡镇,开始出现了民主直选的形式,为基层民主提供了一个相对自由、公正和定期的选举,在一定程度上解决了权力来源的合法性问题,保障了权力的有效运行。但是,不论是村、社区还是乡镇,其内部的权力结构都相当复杂,是一种多中心的共同治理模式,各利益群体在权力的运行中相互制衡。这就为发展基层协商民主提供了天然条件。协商民主体制下,公民可以平等地参与公共事务、公共决策,尤其是那些关系到切身利益的公共事务和公共决策,个人的需求和偏好能够得到回应,经过与政府平等地商讨,达成一致意见。基层协商民主的引进,必将提升公民对政权及其制定的政策的认同感,同时,公民的有序参与,也将使得政策的制定更加符合实际、执行更加便捷有效。

二、我国基层协商民主的现状与问题

我党对协商民主思想的运用源远流长,最早可以追溯到新民主主义革命时期,特别是在“三三制”民主政权建设中有效进行了协商民主实践,可以说是协商民主的萌芽和雏形。近些年,基层的协商民主也呈现出良好的发展态势,如起源于浙江温岭、推广于浙江和河北的“民主恳谈会”,从浙江金华市推广的“街道议政会”,杭州德加社区的“居民议事制度”,深圳盐田的“社区议事会”等协商形式,给政府和公民的平等对话提供了平台,也使不同利益群体有了沟通协调的渠道。作为一种参与式民主范式,协商民主能够促进决策合法化,控制行政权力膨胀,培养公民精神,但是,协商民主在促进基层民主政治发展、有效推进社会主义民主进程中还存在一定的困难和问题。

(一)基层协商民主的主要形式。

“民主恳谈”始发于 1999年6 月的温岭,2004 年获得第二届“中国地方政府创新奖”。温岭“民主恳谈”,原是在温岭松门镇开展农业农村现代化试点教育中以会议对话和讨论为基本形式的一种思想教育方法。经过多年的深化和完善,从最初的乡镇党委、政府与群众平等对话、沟通交流、共同协商,发展成公民自觉参与民主决策、民主管理、民主监督公共事务的新型基层民主形式,它包括地方政府决策的公开听证会、干部和民众的平等对话会、不同利益群体之间的协调沟通会等。 

“街道议政会”是基层政府与公众协商对话的另一制度创新。2005年12月9 日,浙江金华市金东区的东孝街道发布了《关于建立东孝街道村(居)民代表议政会的实施意见》,提出建立街道议政会,以“推进政务公开,发展基层民主”。12月31日,首次街道议政会召开,32名村(居)民议政会成员向与会基层领导提了17条意见和建议。议政会对“议政员”所提民众生产、生活问题的建议,及时给予答复或办理,一定程度上维护了民众的利益,改善了民众的生活环境,从而密切了政府与民众之间的联系。

首创于杭州余杭区的“双述双评”,是指村干部既向镇党委述职又向群众述职,既接受组织评价又接受群众评价。“双述双评”自试点开始,经过反复实践、完善提高,逐步形成了一整套操作性较强、评议科学合理的方法、步骤。《杭州市余杭区农村基层民主政治建设评价体系》提出, “村务村民理、村官村民选、村情村民知、村策村民定、村事村民管”,村民自治的五条经验得到全国的推广。2003年余杭区被命名为“全国村民自治模范区”,2006年2月又被命名为全省唯一的“全国村务公开民主管理示范单位”,2007年5月被民政部命名为“全国农村社区建设实验区”。另外有一些地方出现的“民主议政日”、“社区事务民主听证会”、“村民民主评议会”等乡村和社区治理形式,也在不同程度上体现了协商民主的精神。

(二)我国在基层协商民主实践中存在的问题。

一是协商程度参差不齐。有的地方协商广泛、深入而有成效,有的地方则流于形式。部分听证会时间安排紧张、人员是经过主办方挑选的“听话的人”,匆匆走完所谓程序,当事群体诉求不能顺畅表达、利益不能得到保障。有的地方协商代表则能充分发挥代表性,对选取议题进行深入探讨、认真协商,各利益方都能充分表达诉求,平等理性协商,最终达成一致意见。

二是协商过程中群众真实意见的表达权利得不到有效保障。协商是在党委、政府主导的权力结构下进行,主导方为谋求协商过程的可控性,不可避免会损伤群众真实表达意见的权利。具体表现为协商过程中刻意拉开领导与群众的距离,参与领导偏听偏信,避重就轻,协商小问题,回避大问题。某些协商过程的操纵痕迹明显,具体表现是内定议题或方案,暗中安排提问题的人,事先不发放材料,压缩群众消化信息与讨论的时间等。

三是参与协商的人员代表性不足。我国基层协商民主仍处于探索阶段, 未以法律法规形式确定与会人员的广泛代表性与程序的科学性。一方面,与会代表产生方式因地而异,有的地方是群众自愿报名,有的地方是从户籍人口中随机抽样,这就决定了与会的只是零散的、少数的群众,缺乏和非与会群众的利益关联,并不能自然产生对其他群众的代表性。另一方面,与会群众的发言往往是出于他们自身利益的考虑,并非是基于公共利益或所代表群体的利益,所以意见是个人化的,这也削弱了协商会上形成意见的民意代表性。

四是我国的协商民主缺乏制度化保障。协商民主作为基层政治治理模式长期存在,需要制度保障,如什么样的问题必须协商、需要多少法定人数提出来的意见才具备成为议题的资格、需经什么程序、政府对此意见的处理程序与模式等都缺乏明确的规定。不少地方的实践表现出明显的随意性。有的地方因领导人的去留或意见而存废,有时候政府的预定方案与群众的倾向性意见发生明显冲突时,决策引发群众意见较大。

五是基层干部群众民主意识薄弱。由于受传统思想的影响,一些基层干部的权力本位和官本位思想根深蒂固,对基层民主政治建设缺乏正确认识,以“地方官”自居,存在着“替民作主”和“权大于法”的观念和做法。基层群众的民主意识淡薄,对民主的意义和作用认识不到位,缺乏民主实践和锻炼,对自己的民主权利不珍惜。据《中国青年报》报道,河南省汝阳县小店镇小店村在换届选举中,候选人只需要10元钱就能“买”走村民的选票。一些村在召开民主会议时,村民认为是形式主义、走过场,不愿监督,不愿参加。

三、发展基层协商民主的对策与出路

我国的基层协商民主取得了长足的进步,但还有更长的路要走。目前在实践中存在的问题,可以从建立复合代表制、强化协商民主制度建设、拓宽协商渠道、培育协商民主文化等方面加以改进。

一是建立复合代表制,完善社会主义代议制度,提高参与协商者的代表性。当前基层协商活动中,其代表的产生有自愿报名和随机抽取两种方式, 其共同的问题在于代表个人化。为使协商代表意见具有更高的代表性, 应完善基层代议制度,建立复合代表机制。所谓复合代表制, 是指协商代表的人员结构应多元化, 包括个人化代表、利益群体代表、公共利益代表等。首先, 产生个人化代表, 可采用自愿报名或抽样的方式吸纳利益相关的个人参与。其次, 产生利益群体代表, 即由利益群体推举、委托或聘请个人或民间组织参与协商。再次, 产生公共利益代表。可采用指派政府相关职能机构人员或推举没有切身利益的人大代表、政协委员参与议政。复合代表制既兼顾了个体化利益与团体利益, 同时可以提高代表的专业性与议政能力。

二是加强协商民主制度建设,保障协商的真实性和有效性。协商的制度化指的是协商的启动、过程、终结与监督均有严格的制度规定,其表现是以地方性法规的形式规定议题制度、参加人员、协商程序、监督机制等制度。首先是议题的制度化。即对议题界定、议题提出的权利主体、议题接纳的义务主体、议题提出与处理的时效等做出制度性规定。其次是参加人员的制度化。即对参加协商人员的条件、产生方式、结构作具体规定。再次是协商程序的制度化。即协商的启动、时间、议程安排、会议机制形成刚性制度。最后, 监督的制度化。即以制度形式保障人大、政协、民主党派和群众对协商过程与结果的民主性和合法性进行监督。

三是创新协商方式,拓宽进行民主协商的渠道。协商民主是一个复杂的系统工程,必须不断丰富基层群众参与协商的形式。首先,可以继续发展类似“民主恳谈会”和“社区议事会”的形式,加强公民与行政机关之间的对话和协商,逐渐形成公众参与机制。其次,可以利用电视广播等新闻媒体搭建沟通平台,在政府决策过程中反映社情民意,表达人民群众诉求。再次,建立政府民间情绪采集制度,与群众利益密切相关的重大社会事项要采取公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,推进决策的科学化与民主化。此外,在城市基层和农村有条件的地区,可以发展“网络公示栏”,即政府机关可通过网络、电子信息发布等现代技术建立政府与公民、民间组织之间广泛的对话、沟通,及时传达政府的施政意图、方针政策,增强与社会意见的交流。

四是培育民主精神,营造协商民主的行政决策文化氛围。我国现阶段基层干部群众绝大多数对民主的内涵、外延等认识不足,民主意识普遍不高。协商民主作为一种民主决策的形式,只有在民主精神的指导和民主文化的浸润下,才能真正融入行政决策的过程之中,行政官员才会“认认真真访民情,诚诚恳恳听民意”,“深入实际、深入基层、深入群众,倾听群众呼声,了解群众意愿,集中群众智慧”,成为 “实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的长效机制”。因此,要在广大干部群众中加强宣传社会主义民主,培育民主精神;制定推进基层民主的相关制度和措施,促进基层政治民主进程;鼓励民主党派和民间组织代表积极参政议政,提高行政决策民主化程度;强化基层协商的价值认同,营造协商民主的文化氛围。

参考文献:

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责任编辑:汪维